Vi befinner oss nå i overgangen fra én verdensorden – den liberale internasjonalismen – til noe annet som vi ikke kjenner. Vi vet hvor vi kommer fra, men ikke hvor det bærer hen.
PP/SVERRE LODGAARD, SENIORFORSKER OG TIDLIGERE NUPI-DIREKTØR
Med internasjonal orden mener vi de reglene, normene og institusjonene som karakteriserer og styrer forholdet mellom landene.
Nye ordener har som regel blitt til etter store kriger, men denne gangen skjer det gradvis, over tid. Det er viktig å være bevisst på dette, for når regler, normer og institusjoner undergraves og nye utvikles, kommer mer i spill og statene posisjonerer seg som best de kan med tanke på det som skal bli. Derfor er internasjonal politikk blitt så konfliktfylt.
Ukraina
Krigen i Ukraina er rik på konsekvenser. Norge har innsett behovet for å beskytte de verdiene som er etablert gjennom olje- og gassutvinningen. De fleste mener nå at overvåking og kontroll av disse verdiene er bra for både kongeriket og internasjonal politikk i regionen.
NATOs forsvarsstrategi er også i forandring. Den nye parolen er å forsvare hver tomme av NATOs territorium, og det operative uttrykket er «defence by denial», i form av forsterket nærvær i de østlige delene av Alliansen, og en styrke på 300 000 mann som er klar til innsats på 30 dager.
Mottakskapasiteten for amerikanske styrker øker, med mange små, kostnadseffektive støttepunkter som kan mangfoldiggjøres – her til lands på Rygge, Sola, Evenes og Ramsund.
Samtidig kutter Vesten forbindelsene til Russland over hele linja. Sanksjoner, boikott og kanselleringer er «in». De går i flere tilfeller lengre enn de regjeringsbaserte sanksjonene, og har gjort russiske pass til røde kluter for allehånde arrangementer og utvekslinger.
Følgen er at Russland snur seg østover og mot det globale sør, mot Kina, India, Midtøsten og Afrika. Dette har pågått i mange år, men farten øker og i overskuelig fremtid synes den uavvendelig.
Sett med russiske øyne er det spilt møye å bruke diplomatiske ressurser og politisk oppmerksomhet på leting etter samarbeidsprosjekter vestover. Dette er den mest umiddelbare geopolitiske konsekvensen av krigen i Ukraina.
Oppblåst bjørn
Krigen har også endret vår oppfatning av Russland som militær stormakt. De svakhetene som er avdekket viser at bortsett fra kjernefysisk gjengjeldelsesevne, er landet ikke mer enn en mellomstor militærmakt. Det burde ikke overraske, for forsvarsutgiftene er på linje med de største europeiske landene og nasjonalproduktet omtrent som Spanias eller Italias. I offentligheten har imidlertid bildet av bjørnen vært oppblåst.
– NATO dørgende overlegent
Samtidig har krigen satt fart på den europeiske opprustningen. På forhånd var de europeiske NATO-landenes forsvarsutgifter nær fire ganger de russiske, befolkningen drøyt fire ganger så stor, og nasjonalproduktet ti ganger det russiske. USAs forsvarsbudsjett er 12 ganger Russlands. NATO er dørgende overlegent konvensjonelt.
Kaster vi blikket bortom krigen i Ukraina ser vi et vesentlig svakere Russland, et styrket Europa og et USA som er minst like opptatt av Kina som før. Da kan den årtier lange debatten om byrdefordeling skifte spor og bli en debatt om omstrukturering. Initiativet kommer i så fall fra USA, som vil kreve at Europa tar ansvaret for egen sikkerhet, for eksempel ved at hurtigreaksjonsstyrken i hovedsak blir en europeisk styrke, støttet av USA i områdene lengst mot øst.
Slik behøver det selvsagt ikke å gå. En omstrukturering kan ta mange former. Spørsmålet er også om det fins en europeisk politisk geometri som vil påta seg et slikt ansvar. I Emmanuel Macrons analyse av Frankrikes og EUs rolle i internasjonal politikk er autonome militære styrker et nøkkelelement, og utviklingen snegler seg i den retningen. Men så langt står det ingen kritisk masse bak ønsket om et taktskifte.
”Kaster vi blikket bortom krigen i Ukraina ser vi et vesentlig svakere Russland, et styrket Europa og et USA som er minst like opptatt av Kina som før”
Atlanterhavssamarbeidet er tuftet på sterke historiske og kulturelle røtter og en tett underskog av økonomisk, teknologisk og forskningsmessig samarbeid – tettere enn folk flest er klar over. Men den politiske kulturen i USA er blitt forskjellig fra den europeiske. Den nasjonale samtalen har brutt sammen. President Biden sa at han skulle bygge broer, men har endt på barrikadene.
Neste presidentvalg kan by på et nytt rundkast. Når mye tilsier at kortene blir fordelt på ny er det naturlig å tegne med fri hånd og diskutere hva det kan innebære.
Kina – den nye dominanten
I Midtøsten har de tre siste amerikanske presidentene redusert USAs militære fotavtrykk uten helt å lykkes. Oppskriften er som i europeiske frontlinjestater: Små militære støttepunkter og mottaksfasiliteter spredt utover regionen for å redusere sårbarheten.
Store baser bygges ned og tunge våpensystemer overføres til andre regioner hvor behovet er større. Dette er også uttrykk for fokuset på Kina, og gir samtidig en beredskap for å komme raskt tilbake dersom utviklingen tilsier det.
Russland snakker med alle i regionen. Når konflikter oppstår, er de derfor i posisjon til å fiske i rørt vann. Dessuten har de sammenfallende økonomiske interesser med de oljeproduserende landene. En fersk illustrasjon er Bidens besøk til Saudi Arabia i august, da han ba saudierne om å øke oljeproduksjonen for å redusere inflasjonspresset. I samforstand med russerne, ble svaret nei.
Biden sa han ikke ville trekke seg tilbake fra regionen og etterlate et tomrom som Kina, Russland og Iran kunne fylle, men det falt også på døve ører. Saudi Arabia overveier å gjøre opp sine oljeavtaler med Kina i kinesisk valuta – og ved samme anledning meldte emiratene at de ville sende en ambassadør til Teheran.
Kina er den nye dominanten i det enorme landområdet som strekker seg gjennom Asia til Midtøsten og videre til Afrika – som den britiske geopolitikeren Halford Mackinder kalte ”hovedøya”. Kineserne bygger moderne infrastruktur hele veien, både til lands og til sjøs.
Siden 2013 er det investert omtrent 1 500 milliarder dollar i Silkevei-prosjekter, til hundre land i Øst-Asia, Vest-Asia, Midtøsten og Afrika sør for Sahara. Med smått og stort har 138 land inngått samarbeidsavtaler med Kina.
I Midtøsten investerer kineserne på tvers av konfliktlinjene, og blir godt tatt imot. FN-paktens grunnprinsipper passer dem som hånd i hanske; ikke-innblanding i indre anliggender har gjort det lett å komme inn, og i Sikkerhetsrådet kan de nekte vestmaktene legitimitet for militære intervensjoner. Omtrent 60 prosent av all kinesisk vareeksport til Europa og Afrika går via Emiratene.
Kina har også andre fordeler. Den kinesiske staten er rik. I USA, derimot, er rikdommen på private hender, mens staten sitter med utenlandsgjelda. Når den kinesiske utenriksministeren reiser utenlands kan han ha noen milliarder i kofferten, mens den amerikanske har problemer med å skrape sammen millioner.
Den amerikanske regjeringen tar gjerne initiativ til å organisere andres penger for å få prosjekter i gang, men da er det ofte tvil om oppslutningen og implementeringen. Et kritisk spørsmål for Kina er om den økonomiske utviklingen i landet blir dynamisk nok til å understøtte de ambisiøse utenlandssatsingene også i fremtiden.
Så langt har ikke kineserne bygd militære støttepunkter langs silkeveiene. I sin lange historie har de brukt makt i egen region, men aldri sendt militære styrker til andre deler av verden – muligens med unntak for krigen mot India i 1962, avhengig av hvordan den forstås.
Det er de vestlige stormaktene som har etablert sine imperier på den måten. Kina har bygd en stor flåte på rekordtid, men den er foreløpig konsentrert om å drive USA ut av nærområdet. Om den økonomiske ekspansjonen blir fulgt opp med militære støttepunkter er et åpent spørsmål.
Kina har ingen militære allianser bortsett fra Nord-Korea. Kritiske røster ser det som tegn på at landet ikke er en fullt etablert stormakt. Men Kina har skaffet seg et stort antall partnere på andre, tilstøtende felter.
Shanghai Cooperation Organisation (SCO) – hvor Kina er magnet og drivkraft – får stadig flere medlemmer, observatører og partnerland. India og Pakistan er medlemmer, og i høst ble også Iran med. Afghanistan, Belarus og Mongolia er observatører.
Armenia, Aserbajdsjan, Kambodsja, Nepal, Sri Lanka og en rekke land i Midtøsten er eller har søkt om å bli dialogpartnere. SCO er i ferd med å bli paraply og fellesnevner for hele det asiatiske kontinentet bortsett fra randstatene i Sørøst-Asia.
I begynnelsen av dette århundret mente vestlige analytikere at fremvoksende stater hadde valget mellom konfrontasjon med Vesten, som ville koste dem dyrt, og integrering i eksisterende vestlige institusjoner. Men i 2007 gjorde en artikkel i tidsskriftet ”National Interest” oppmerksom på at det fantes et alternativ.
Ved å utdype samarbeidet seg imellom og på den måten svekke båndene til det vestsentrerte internasjonale systemet, kunne de utvikle en ordning som ville gjøre det vestlige systemet mer og mer irrelevant, og konfrontasjon eller integrasjon til en unødig problemstilling.
Slik kan det også komme til å gå med kinesisk-initierte motstykker til Bretton Woods-institusjonene og et finanssystem som kanskje sprekker opp og blir til konkurrerende ordninger. Parallelle systemer kan komme til å prege internasjonal politikk.
USA – militær styrke og mange allierte
Rivaliseringen mellom Kina og den vestlige verden ledet av USA har tiltatt, med India i en interessant mellomposisjon. India er en stormakt i sin egen rett, med globale utenrikspolitiske ambisjoner. Landet deltar i Quad sammen med USA, Japan og Australia for å demme opp for Kina samtidig som det er fullt medlem i SCO og distanserer seg fra sanksjonene mot Russland.
Midtøsten er i flytsonen østover, mens Afrika ligger i skjæringspunktet mellom Kina og EU. Sør- og Mellom-Amerika forblir i den amerikanske leiren.
Det store amerikanske fortrinnet er militært. USAs forsvarsbudsjett er nesten tre ganger større enn Kinas, og investeringene i militær forskning og utvikling er større enn de andre stormaktenes til sammen.
Amerikanerne slår ring om denne overlegenheten. Kongressen høynet regjeringens budsjettforslag for 2022, og høyteknologiske våpen blir prioritert med henvisning til Kina og Russland. I perioden 2017-2021 økte bevilgningene til National Nuclear Security Administration med 50 prosent. Mens enerposisjonen i det internasjonale makthierarkiet kan svekkes på andre felter, er den militære lederrollen det siste som vil vike.
I dette århundret har USA utkjempet lange kriger uten hell. Krigen i Afghanistan varte i 20 år og kostet USA 2.3 billioner dollar (rundt 23 tusen milliarder kroner), uten at målsettingene ble oppnådd. Krigen i Irak ble «alle krigers mor» i Midtøsten. Bombingen av Libya sendte landet ut i kaos, og krigen i Jemen pågår fortsatt. IS ble nedkjempet, men med bidrag fra mange hold.
Forklaringen på miseren er ikke bare prioriteringen av høyteknologi, eller at ledelsen har manglet evne til å lære. En del skyldes også aversjonen mot høye tapstall.
Amerikanske soldater i Irak og Afghanistan har sittet mye av tida i brakkene, og når de har rykket ut har de hastet tilbake så snart oppdraget er utført for å minimalisere egne tap. Det blir ikke forståelse for det som rører seg på bakken på det viset.
En del av forklaringen er også amerikanske kontraktører og deres lokale partnere, som har mesket seg i pengeoverføringene. Afghanistan fikk penger til gjenoppbygging tilsvarende Marshall-hjelpen (justert for inflasjon), og Irak dobbelt så mye, men lite eller ingenting nådde grunnplanet. Disse strukturelle trekkene ved det amerikanske samfunnet gjorde de militære engasjementene til vedvarende fremmedelementer.
I høyteknologisk krigføring med andre stormakter kan de amerikanske styrkene likevel være verdens beste, for i slike scenarier er ikke forholdet til lokale aktører så viktig. Viktigere er det at forsvarsgrenene samarbeider med hverandre, og at virkemidlene blir godt koordinert. USA er verdensledende både på banebrytende teknologi og evne til å utnytte den.
I rivaliseringen med Kina har USA dessuten et stort nettverk av allierte å spille på. Quad er viktig, AUKUS også. NATOs nye strategidokument beskriver Kina som en sikkerhetsutfordring og strategisk prioritet det kommende tiåret.
EU har et partnerskap med ASEAN som er svakt i den skarpe enden, men unionen har forpliktet seg til å delta aktivt i ASEAN Regional Forum. Seks av EUs ti viktigste handelspartnere ligger i området fra Stillehavet til India, derfor har europeerne en sterk felles interesse med Quad og ASEAN om fri ferdsel i området.
EUs retningslinjer for forholdet til Kina, fra 2019, var pragmatiske og nyanserte. Kina var en samarbeidspartner i klimasaker, en forhandlingspartner i handelsspørsmål, en konkurrent på det teknologiske området og en systemisk motstander når det kommer til styreform.
Nå er forholdet mer anstrengt. Kina ønsker seg et EU som er sterkere og mer uavhengig av USA, men slik har det ikke gått. USA trekker med seg europeiske land til Asia, og EU har blitt mer bevisst på avhengigheten de risikerer å sette seg i med det autoritære Kina.
Så sent som i 2019 var Kina en attraktiv økonomisk magnet, og de sikkerhetspolitiske konfliktene i Øst-Asia var ikke Europas konflikter. Nå ser ledende europeiske land på begge deler som et problem. Mye har skjedd på tre år.
Frihandelsavtaler – adgang til det store amerikanske markedet – var lenge et viktig agn for å begrense Kinas innflytelse i nabolaget. Men det tok slutt med Trump.
Finanssystemet og globaliseringens retrett
Systemomformingen dreier seg like mye om politisk økonomi som militære og diplomatiske disposisjoner. Ett slikt spørsmål – kontrollen med finanssystemet – er viktig for maktfordelingen i systemet. Et annet – globaliseringens retrett – forsterker oppsplittingen av det.
Sanksjoner er blitt storindustri og et mye brukt politisk virkemiddel, drevet av USA. Grunnlaget er den amerikanske økonomiens størrelse, dollarens stilling som reservevaluta og kontrollen med finanssystemet. Økonomien er ikke lenger spektakulært stor og dollarens stilling svekkes litt etter hvert, så mye hviler på kontrollen med finanssystemet, som i sin nåværende form går tilbake til 1971.
Etter hvert som USA har gjort sin økonomiske og finansielle særstilling til et utenrikspolitisk våpen, har andre blitt oppsatt på å beskytte seg. Land som Kina, India, Russland, Tyrkia, Iran og Venezuela gjør seg mindre sårbare ved å bruke andre betalingsmidler enn dollar. Kineserne, som er fast bestemt på å underlegge seg Taiwan, vil redusere sin egen sårbarhet mest mulig før de eventuelt gjør alvor av det.
Kravet om et system som er til fordel for mange og ikke bare én, griper derfor om seg. Før eller siden vinner det fram i en eller annen form. Det kan gå sakte, som det har gjort til nå, eller rakne og gå fortere. Dette er et springende punkt i overgangen til en ny orden.
Nå er globaliseringen på retrett, av en rekke grunner som vokser seg stadig sterkere. Den har skapt enorme økonomiske ulikheter; er blind for klimaendringer; sårbar for finansielle kriser; og viste seg ute av stand til å påvirke fordelingen av vaksiner mot koronaen. Sist, men ikke minst, har den skapt lange forsyningslinjer i en tid full av konflikter og stor uforutsigbarhet. Klimaendringene forsterker sårbarhetene. Nå er sikkerhet for leveransene blitt like viktig som kostnadene.
Møter seg selv i døra
Ukraina-krigen gir interessante innblikk også i denne problematikken. Hva gjør EU, den største handelsblokken og samtidig den fremste representanten for liberale verdier og en regelbasert, internasjonal orden?
Da kommisjonspresident von der Leyen holdt sin tale om Unionens tilstand i midten av september, advarte hun mot å bero på autoritære stater, som hun mente var upålitelige. Samtidig reiste presidenten for Det europeiske råd, Charles Michel, til Saudi Arabia og energikommissær Kadri Simons til Azerbaidsjan, på jakt etter mer gass. Det var ikke noe snakk om styreform og liberale verdier i den forbindelse.
Sett fra en annen synsvinkel er oppskriften å berge seg selv som best man kan, styreform, miljø og regelbasert verdensorden til side. EU liksom andre store makter.
